“一带一路”峰会:赢家相聚,输家消声?


文/罗助华(Joshua Rosenzweig)国际特赦组织东亚办公室代理主任

中国正从“世界工厂”变为“世界建设者”?纵观其“一带一路”倡议雄心勃勃,所涉及的大型基础设施建设项目遍布世界每个角落,如此看来,中国确实正在改变角色。

国家主席习近平将于4月26至27日在北京召开“一带一路”世界领导人峰会,届时与会者必定会公布惊人的投资数字和宏大的双边协议,并大肆吹嘘倡议可达到双赢合作。

不过,我们在这场峰会上不会听到那些据称会从中受益的群体的声音,即是将会直接受到这些超大型项目影响的社区和民众。

我们欢迎“一带一路”论坛的公报草案内容包含“绿色增长”和“可持续融资”的承诺;可是,若要落实这些承诺,我们就需要从中国已在进行的投资项目所犯的错误中吸取教训,而且要快。

4月26日: 中国国家主席习近平走上一带一路峰会的讲坛. (Photo by How Hwee Young-Pool/Getty Images)

以越南南部平顺省(Binh Thuan Province)内的社区为例,在中国投资17.5亿元于当地兴建1,240兆瓦的永新(Vinh Tan)2电厂后,那里的人全然不觉得自己是赢家。

这座于2014年完工的电厂带来丰厚利润,但对当地造成的污染急剧增加。2015年,数以千计的当地居民堵塞国道以抗议当地空气混浊,警方发射催泪弹来对付和平示威者。其后,7名抗议者因为与骚乱有关而入狱。

越南在2019年3月公布的国家审计报告,暴露了当地社区受到的潜在健康与环境影响,当中揭发灰渣排放涉及“巨大环境风险”,另外还有氮氧化物的排放量高于合法水平,违法把废水排进海里的问题,以及电厂里没有进行适当的环境监察。

永新及其他地方出现的问题,如中国国家开发银行协议投资47亿元,在阿根廷的巴塔哥尼亚(Patagonia)这个保存着原始面貌的地区兴建两个水坝等等,凸显了相关方面在没有先咨询当地社区的情况下开发价值数百万元的基础设施建设项目的危险。

两座水电站大坝位于阿根廷的圣克鲁斯(Santa Cruz),批评者声称,项目的执行没有得到原住民社区的同意,也没有进行适当的环境影响评估。圣克鲁斯的冰川被联合国教科文组织列为世界遗产,在一个有可能影响到冰川和濒危物种的项目中,进行环境影响评估至关重要。

两个项目在最初的时候被誉为中国成功投资和“共赢”经济发展的杰出范例。尽管这类项目可能让很多人对于北京这个星期做出绿色和可持续增长方面的承诺抱持怀疑态度,不过,这不是说我们完全不需要“一带一路”项目。

分析师估计,全球的基础设施存在巨大差距(即维持现有经济增长水平所需的运输、能源和通信网络在供求方面的差异),到2030年为止,每年需要投入3.3万亿元的资金在基础设施建设上,才能维持全球经济增长轨迹。如果“一带一路”有助于缩小差距,那么,在此倡议是适当且具有可持续性的前提下,我们欢迎在其他投资来源之上增加别的来源。

区域内和跨区域的外国投资可以促进经济生产力,提高生活水平。若做法适当,基础设施建设可有助各国履行其人权义务,例如通过改善粮食、卫生服务、清洁用水的供应和改善就业机会等。但是,建造公路、大坝和电厂也有可能会使社区四分五裂,导致人们在没有足够保障措施的情况下,被强行逐出自己的家园和土地。

让最受影响的社区对项目的设计和执行方式有发言权,是确保项目具有可持续性的一部分。这需要相关方面对计划和风险评估保持透明,同时寻求各利益相关者集思广益。这也意味着向人们展示他们关心的事会受到重视,并且,在问题被揭露时,会以公平和有效的方式解决。

地方上独立的非政府和社区组织担当关键的沟通渠道,社区可以通过这些组织向项目的利益相关者反映他们的忧虑。

正因如此,今年齐集“一带一路”论坛的领袖应该在“一带一路”项目进行或计划中的所有区域,定期举办利益相关者论坛。

听起来,这可能不是那么简单。中国政府对国内公民社会心存疑虑,认为需要严格控制。

中国的《境外非政府组织境内活动管理法》严格限制非政府组织在中国境内的活动,使公民社会的代表难以前往北京,不像各国政府的领袖那样不费吹灰之力就能到达当地。在中国不放弃采取专制立场以符合其人权义务的情况下,其中一个暂时解决方案可以是在每个区域举办论坛,这样做有额外好处,就是能够鼓励地方参与。

不过,最重要的是,受到“一带一路”直接影响的人需要能够实质参与。当公民社会的利益相关者显然没有机会表达关切,让他们关心的事受到重视进而改变政策和各个项目时,面对这些宏伟构想和承诺的利益也会不为所动。

不管主办和参与论坛的国家提什么标语喊什么口号,但在谈到开发基础设施的超大型项目时,总是有人有可能因此而成为输家。然而,那些有遭受人权侵犯风险的人必须获提供一个平台,让他们能够要求保护自己的权利,并降低潜在的损害和风险。

在那些参与“一带一路”论坛的领袖心目中,该原则可能不是最重要的事,但对于在圣克鲁斯和平顺省的社区,对于将会直接受到中国项目影响的无数人来说,人权还是非常重要的。

本文英文原文发表于《外交家》